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電網輸配體制改革不能走雙軌制道路—增量配電業務改革的啟示

來自: 時間:2020-10-16 15:45:28 4738 未收藏

   關于電網的輸配體制問題,中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發【2015】9號文),要求“繼續進行深化研究”。一般認為該輪電改暫時不會涉及輸配體制改革,其實不然,被認為是最大亮點的增量配電業務改革試點,事實上已經觸碰到輸配體制改革的問題了。任一個新成立的增量配電企業,無論股權結構怎樣,它與目前的電網企業或在法律上、或在產權上均是分離的,完全突破了原來輸配合一的體制。這一事實說明繼續深化輸配體制的研究不僅必要而且迫切。本文即以此為切入點,研究和尋找適合我國國情的輸配體制改革方案。

(來源:微信公眾號“電力法律觀察”ID:higuanchajun  作者:吳安平)


  一、承認配電屬于競爭性業務不是主觀臆斷


   將配電歸屬于競爭性業務,主要基于下述理由:


   (1)與輸電網的集中性、統一性、樞紐性特征不同,配電網具有明顯的分散性、局域性、終端性特征,輸電網與配電網不可等同對待。(2)配電網是售電的物理支撐,全面提升用戶服務水平,開展綜合能源服務,離開配電網是無法做到的。鼓勵成立售電公司很有必要,但沒有理由禁止配電企業售電,配電企業要承擔保底供電責任,是當然的售電公司。(3)配電網可以劃分為眾多供電區,每個供電區的經營者,都由政府按特許經營程序確定,政府還可根據經營期的考核情況,隨時進行必要的更換。


   不可否認,配電是一種特殊的競爭性業務,這是由電力商品的特殊性決定的。電力市場本身就是一個特殊的市場,承認電力是商品,也應當承認配電是競爭性業務,配電企業是競爭性企業。正因為如此,中央在下發的有關文件中(包括2015年的9號文),不僅一再強調要鼓勵社會資本投資配電業務,還明確提出要支持民營企業以控股或參股形式開展配電和售電業務。增量配電業務改革試點,實際上也是在承認配電是競爭性業務的前提下進行的。


   二、增量配電業務改革的認識、實踐與再認識


   增量配電業務改革試點承載著人們太多的夢想,它的目的至少有三個:


   (1)通過將增量配電業務推入市場,鼓勵和吸引更多社會資本參與配電網建設,探索市場化的配電網建設發展模式。


   (2)打破壟斷,形成“比較競爭”格局和鯰魚效應,提高配電網效率和經營服務質量,為經濟社會發展提供更好的用電保障。


   (3)推動配電網的有源化、協同化、市場化建設,培育綜合能源服務新業態,為重塑配電網,加快能源轉型探索新的路徑。


   然而理想很豐滿,現實很骨感。從2016年11月到2020年8月(第5批名單公布前),國家能源局共批復了404個試點項目(其中已取消24個)(觀茶君注:截至第五批公布,已公布增量配電業務改革試點項目473個,取消24個項目后還有459個)。雖然項目數量不少,但至今取得電力業務許可證的不足四分之一,試點碰到了種種阻力和困難。為解決有關問題,能源局下發了一系列指導文件,還采取了約談、檢查督導、建立通報和直接聯系制度等措施,但情況并沒有因此好轉,似乎還出現了越來越偏離預期的趨勢。已投運的增量配電項目,由于配電電價過低等原因,幾乎都陷入了僅保本甚至虧損的境地。社會資本投資增量配電的熱情已跌入冰點,曾經炙手可熱的改革出現了令人心灰意冷的局面。詳見《真實價格無法體現,增量配電定價困難重重》《澎湃:增量配電微利或虧損普遍,社會資本熱情驟降》《增量配電價格“八大怪”》


   從體制上看,增量配電業務改革試點,將配電業務分成了存量和增量兩個部分,存量部分繼續保持輸配合一體制,增量部分則實行輸配分開體制。顯然,這是對電網輸配體制的一種“改良”:即在基本維持原狀的基礎上,按照“舊者從舊、新者從新”的思路,實行輸配合一與輸配分開并存的雙軌制。


   “雙軌制”天生就充斥著無法調和的矛盾,增量配電業務改革試點處處受阻,舉步維艱,根本原因就在這里。增量配電業務與大電網存量配電業務存在競爭關系,理論上兩者是平等的,但事實上增量配電網的接入、運行和發展都受制于大電網。在市場競爭中增量配電企業只是一個“運動員”,而電網企業勉為其難,同時要扮演“服務員、運動員和裁判員”三重角色。在這樣的體制設計下,改革試點難以實現預期目標完全在情理之中。


   輸配體制雙軌運行,不一定是改革的初衷,但它的確是增量配電業務改革試點帶來的結果。其實,從全國范圍看,輸配雙軌體制早已存在。我國除國家、南方、蒙西三大電網外,還有少量基本上屬于配電網或有源配電網的地方電網,它們與大電網的關系與增量配電網類似,雙方幾十年的磕磕碰碰,也證明輸配雙軌制不是好的體制。


   如果將增量配電業務改革看作是輸配分開的一種探索,以此為輸配體制的“繼續深化研究”提供必要的素材和例證,似乎也完全符合9號文精神和改革的邏輯。但無論從哪一個角度對增量配電業務改革進行總結和再認識,共同的結論都是:我國電網輸配體制改革不能走雙軌制道路,全面的輸配分開勢在必行。


   三、輸配分開的理由和意義


   輸配分開的理由,根據其重要性和依賴性程度,大致可分為三個層級:


   第一層是最基本的、起決定性作用的理由,回答輸配分開的可行性問題。這一層次的理由只有一個,即:輸電屬于自然壟斷性業務,配電屬于特殊競爭性業務,兩者不能等同對待。這個理由如果不成立,輸配分開也就無從談起。


   第二層是效果揭示的理由,回答輸配分開的必要性問題。依據事物的發展邏輯,輸配分開將導致和促使某些改革目標的實現,或者說,一些改革目標的實現是以輸配分開為前提的。這些目標包括:(1)形成真正科學合理“管住中間、放開兩頭”的電力體制架構;(2)輸電網和配電網(企業)各自按照市場化要求重新進行功能定位;(3)打破壟斷確保配售電充分且公平公正的競爭;(4)吸引更多社會資本參與配電網建設;(5)理順和規范國家電網與地方電網的關系。


   第三層屬于關聯性理由,是輸配分開必要性的補充,它們顯示的是輸配分開為電網改革發展帶來的更多好處。其中包括:(1)為調度與電網一體化管理體制提供合理依據,使其易得到公眾的支持;(2)為“廠網分開”與“廠網一體”劃分合理界限,巧妙化解二者的矛盾。(3)有利于提升電網精細化管理水平,明晰輸電和配電成本,合理確定輸配電價;(4)有利于密切配電網與地方政府的聯系,更好地促進地方經濟發展;(5)有利于重塑新一代電力系統,確保輸電網和配電網的發展與時俱進;(6)有利于開展能源轉型“人民戰爭”,加快能源轉型步伐;(7)有利于傳統發電企業參與配電網及分布式電源建設,促進煤電盡早退出歷史。


   四、適合國情的輸配分開方案設想


   如果電力體制改革真的要繼續堅持市場化方向,有一點是明確的,就是輸配不存在分與不分的問題,只有怎樣分的問題。


   輸配分開有三種基本方式:(1)財務分開,在電網企業內部,將輸電和配電業務在財務上分開核算。(2)法律分開,成立具有獨立法人資質的子公司,將配電業務交其運營(3)產權分開,由在資產和行政上均無關聯的不同的企業實體,各自經營輸電和配電業務。


   顯然,財務分開方式不適合我國國情,可以從選項中排除。其它兩種方式落實到具體方案設計上,有三種選擇:


   一是產權完全分開方案。剝離所有存量配電業務,由省政府按照有利于開展公平公正競爭的市場化要求,將其特許給若干有能力、有資質的配電公司經營。


   二是只在法律上分開方案。由電網企業成立若干具有法人資質的子公司,作為競爭型企業經營配售電業務,為形成競爭的氛圍和格局,每個省級電網成立的配電子公司不宜少于5家。


   三是法律分開與產權分開相結合方案??紤]40%以下的存量配電業務,由電網企業成立的具有法人資質的配電子公司經營(每個省不少于3家),60%以上的存量配電業務則由省政府特許,交給其他配電公司經營(每個省不少于5家)。


   第一種方案對現狀的改變最大,實施的難度相對也最大。第二種方案存在的問題主要有兩個:一是盡管電網企業內部成立多家配電子公司,與地方電網和增量配電企業形成比較競爭格局,但從全局和數量上看,配電業務基本上還是由電網企業壟斷經營;二是由于僅在法律上分開,輸配分開的效果不能完全得到體現。第三種方案法律分開與產權分開相結合,可較好地克服前兩種方案存在的問題,不僅能打破電網企業對配電業務的壟斷,使輸配分開的優越性得到較充分發揮,還降低了改革的難度。


   實踐是檢驗真理的唯一標準。建議對第三種輸配分開方案選擇三到四個省電網進行改革試點(這個方案往前可過渡到第一種完全產權分開方案,往后也可退回到第二種法律分開方案),究竟可行還是不可行,需不需要再往前走,抑或要往后退?都可以交給實踐來檢驗和決定。


本文作者吳安平,系西南電力設計院原副總工程師。





文章來源:電力法律觀察

原標題:電網輸配體制改革不能走雙軌制道路—增量配電業務改革的啟示

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